【裁判要旨】
并非行政机关作出的所有行政行为都具有可诉性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。基于以下四个方面的判断，商品房预售合同登记备案行为因属于对当事人权利义务不产生实际影响的行为，故不属于行政诉讼的受案范围。
第一，从登记备案行为的法律属性看，不会对当事人的权利义务产生实际影响。
房地产管理部门对商品房预售合同办理登记备案，只是将商品房开发企业与承购人之间签订的商品房预售合同予以登记、存档备查或者将商品房预售合同在互联网上予以公开，只是一种事实状态的记载。这种登记备案行为是房地产管理部门基于管理的需要对商品房开发企业设定的一项程序性义务，是一项行政管理措施，它的法律价值在于通过行政管理的手段加强对商品房预售的管理，进而实现对商品房市场的宏观调控。商品房预售合同登记备案具体表现为一种存档备查的行政管理手段，不具有审查、批准的性质，不改变原有的法律关系，也未对任何人设定新的权利义务，亦不可能直接对他人的权利义务产生实际影响。
第二，从登记备案与房屋权属登记的区别看，不产生物权变动的效力。
房屋权属登记一般需要记载于房屋登记簿，而商品房预售合同的登记备案通常在网络上即可完成。所有权登记、预告登记等房屋权属登记系物权法、房屋登记办法明确规定的不动产登记情形，具有明显的物权效力，而预售合同登记备案虽然也涉及不动产，在客观上也有向社会公示预购权利的效果，但其公示的内容是买卖合同，现行法律规范并未赋予这一登记制度任何物权法上的意义。根据物权法定的基本原则，登记备案行为不具有登记对抗的效力，不发生物权变动的效果。
第三，商品房买卖合同效力不因登记备案行为而产生任何影响。
登记备案的性质系房地产管理部门对商品房预售所实施的一项行政管理手段，公示的只是一个特定的买卖关系，不涉及商品房买卖合同的效力，未办理登记备案手续不是影响买卖合同生效的要件，登记备案与商品房买卖合同的效力没有任何关联。由此可以确定，登记备案行为对商品房开发企业与购房人之间签订的买卖合同不会产生影响。
第四，从行政诉讼所承担的职能来看，登记备案行为缺乏合法性审查的必要性。
行政诉讼的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，人民法院通过对被诉行政行为的合法性审查发挥行政审判职能作用。也就是说只要存在一个行政行为，这一行为侵害了相对人的合法权益，就具备通过行政诉讼途径进行救济的可能。但并不意味着行政机关所有的行为均可进入人民法院合法性审查的范围，合法性审查的前提是属于受案范围事项。没有诉的利益就没有诉讼，并非只要具备了形式上的诉讼要件，实体审判就可得以实施，诉讼最终获得实体审理的关键，取决于当事人的诉讼请求是否具有通过审判的形式加以解决的必要性或者实际价值。对于明显不具备诉的利益、明显不会产生实际影响的行为，具体的诉讼请求自然没有通过判决解决的必要性，这也是设定行政诉讼受案范围的基本考虑。对相对人权利义务明显没有实质影响的行政行为，也就意味着缺乏保护的诉的利益。
【裁判文书】
江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)苏06行终458号
上诉人（原审原告）中国华融资产管理股份有限公司上海市分公司，住所地上海市。
负责人谢亮书，总经理。
委托代理人陈永昌，北京市金杜律师事务所上海分所律师。
委托代理人解启荣，北京市金杜律师事务所上海分所律师。
被上诉人（原审被告）南通市住房保障和房产管理局，住所地南通市。
法定代表人刘洪，局长。
委托代理人徐志宏，南通市通州区住房和城乡建设局副局长。
委托代理人季国新，江苏金平川律师事务所律师。
上诉人中国华融资产管理股份有限公司上海市分公司（以下简称华融上海分公司）因房屋行政备案一案不服南通市港闸区人民法院（2018）苏0611行初160号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2013年9月17日，华融上海分公司与江苏银行股份有限公司南通学田支行（以下简称江苏银行学田支行）签订《债权转让协议》，约定江苏银行学田支行将其对南通一居房地产有限公司（以下简称一居公司）享有的本金为396,250,000元的债权及其项下的相关权益转让给华融上海分公司。同日，华融上海分公司与一居公司签订《债务重组协议》及四份《抵押协议》，就一居公司清偿重组债务本金及重组收益的期限、方式作出约定，同时约定一居公司以先锋镇秦家埭村罗福宫房产（含案涉房屋）作为其履行上述债务的抵押担保。同年9月26日，南通市房屋产权监理所就案涉房屋向华融上海分公司核发通州房他证先锋字第××号《房屋他项所有权证》。
2015年2月15日，南通市住房和城乡建设局对一居公司与购房人顾佳佳就罗福宫5幢102室签订的《商品房买卖合同》作出被诉备案登记。
2016年9月13日，上海市第二中级人民法院作出（2015）沪二中民六（商）初字第141号民事判决，判决确认华融上海分公司对一居公司享有重组债务本金237,750,000元及重组收益人民币12,303,562.50元的债权；确认华融上海分公司对一居公司提供的六十四份房屋他项权证项下之房产（含案涉房屋）享有抵押权等。
一审法院另查明，自2013年9月1日起，南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通房管局）将南通市通州区辖区范围内有关房产管理方面的行政执法权力事项委托南通市通州区人民政府行使。
一审法院认为，本案的争议焦点在于华融上海分公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。可见，判断有无利害关系，应看原告是否存在法律法规要求的行政机关应予以考虑、尊重和保护的权利或法律上的利益，原告的权利义务是否因被诉行政行为受到实际影响。就本案而言，华融上海分公司虽然对备案合同所涉商品房享有抵押权，但备案行为不会对华融上海分公司的抵押权产生实际影响。具体理由如下：
第一，从商品房买卖合同备案的行为性质看，不涉及华融上海分公司的合法权益。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。《城市商品房预售管理办法》第十条第一、二款规定，商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案。根据上述法律规定，商品房买卖合同备案登记是一种基于对房地产市场宏观掌控需要，由买卖双方将合同上报房管部门并进行公示的行为。备案行为本身不具有确权、登记对抗、排除物上抵押权等效力。
第二，华融上海分公司对备案合同标的享有的抵押权不属于南通房管局实施被诉备案行为中需要考虑、尊重和保护的利益。《中华人民共和国担保法》第四十九条规定，抵押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人并告知受让人转让物已经抵押的情况；抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效。可见，我国法律并未禁止抵押物的买卖，只是买卖合同的效力受到法定条件的限制。由此也可认定南通房管局在仅就买卖事实予以登记备案时并无对商品房买卖合同有无设定抵押进行审查的法定义务，更无审查确认抵押物买卖行为效力的职权。也即华融上海分公司在被诉备案行为中不具有公法上特定的要求被诉行政机关予以保护的权利和利益。
第三，华融上海分公司对案涉抵押物享有的优先受偿权已经生效民事判决确认，该权利并未因被诉备案行为而丧失。华融上海分公司有权根据生效民事判决，通过执行等法律程序实现抵押权。即使因一居公司资不抵债，亦或购房人顾佳佳对案涉房屋享有优先受偿债权，华融上海分公司最终无法完全实现抵押权，该损失也不是被诉备案行为直接导致。
综上，被诉登记备案行为并未对华融上海分公司的权利义务产生实际影响。华融上海分公司与被诉登记备案行为之间不存在法律上的利害关系，故不具有行政诉讼的原告主体资格。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回华融上海分公司的起诉。
华融上海分公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，首先，物权法、房屋登记办法分别从实体和程序上规定抵押人在未经抵押权人同意的情况下不得转让抵押财产，即法律法规明确要求行政机关在实施房屋登记备案时应考虑、尊重和维护抵押权人的权益。其次，商品房预售合同的登记备案是房屋所有权转让过程中不可缺少的组成部分，属于转让抵押物的行为。南通房管局作为房屋登记管理机构，其作出的登记备案行为具有公示效力，购房人在办理登记备案后，可据此要求房屋预售人继续履行买卖合同，导致后续房屋交付及过户，抵押权人的合法权益势必受到影响甚至损害。被侵害的是转让行为，而非备案行为，事实上在南通市通州区人民法院的（2015）通民初字第00400号案件中，购房人以南通房管局作出的登记备案作为其主张权利的依据，该院确认购房人对房屋享有所有权，导致抵押权人的合法权益遭受侵害，进一步证明一审法院关于上诉人与被诉行政行为无利害关系的观点于法无据。第三，南通房管局提供的上海二中院民事判决书等证据材料，系南通一居公司破产后产生的文件，南通房管局不可能在作出被诉行政行为时获取，一审法院依据南通房管局违法获取的证据材料认定案件事实，违反法律规定。综上，上诉人具备提起行政诉讼的法定条件，请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理。
被上诉人南通房管局辩称，1.从案涉登记备案的行为性质看，是房地产开发商向房地产管理部门程序性的告知备案，是行政机关对房地产市场进行行政管理的一种手段，不是就案涉房屋的转让办理转移登记，不受房屋登记办法相关规定的规制，所以房地产管理部门不需要对案涉房屋有无设立抵押权进行审查。上诉人华融上海分公司认为被诉登记备案行为违反物权法、房屋登记办法的主张不能成立。2.上诉人华融上海分公司享有的抵押权已由生效法律文书确认，并未因被诉登记备案行为受到影响。即使购房人的优先受偿权致使其抵押权不能实现，也与被诉登记备案行为没有因果关系。3.被上诉人在一审时提交的上海二中院民事判决书等证据材料并非用于证明被诉登记备案行为的合法性，而是证明上诉人华融上海分公司不具有行政诉讼原告主体资格，一审法院予以采信，符合法律规定。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院经审查，对一审法院认定的程序性事实予以确认。
本院认为，并非行政机关作出的所有行政行为都具有可诉性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。基于以下四个方面的判断，被诉商品房预售合同登记备案行为因属于对当事人权利义务不产生实际影响的行为，故不属于行政诉讼的受案范围。
第一，从登记备案行为的法律属性看，不会对当事人的权利义务产生实际影响。
根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定：“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”《城市商品房预售管理办法》第十条第一款规定：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”根据上述法律规定，商品房开发企业应当将预售合同向行政机关办理登记备案手续，登记备案行为是否具有可诉性的关键，在于是否会对当事人的权利义务产生实际影响。备案本来的含义是指“向主管机关报告事由存案以备查考”。现行法律多有关于备案的规定，其中的含义并不一致，既有存案备查的含义，也有审核批准的含义。具体到本案中，根据上述法律规定可以明确，房地产管理部门对商品房预售合同办理登记备案，只是将商品房开发企业与承购人之间签订的商品房预售合同予以登记、存档备查或者将商品房预售合同在互联网上予以公开，只是一种事实状态的记载。这种登记备案行为是房地产管理部门基于管理的需要对商品房开发企业设定的一项程序性义务，是一项行政管理措施，它的法律价值在于通过行政管理的手段加强对商品房预售的管理，进而实现对商品房市场的宏观调控。商品房预售合同登记备案具体表现为一种存档备查的行政管理手段，不具有审查、批准的性质，不改变原有的法律关系，也未对任何人设定新的权利义务，亦不可能直接对他人的权利义务产生实际影响。就本案而言，上诉人华融上海分公司主张对罗福宫5幢102室享有抵押权，但被诉登记备案行为仅仅是被上诉人南通房管局对一居公司与购房人顾佳佳签订的《商品房买卖合同》作出的存档备查的管理型行为，登记备案并不是买卖合同成立生效的条件，也不是对买卖行为的审查、批准，不会对商品房买卖双方更不会对第三方产生减损权利或者增设义务的效果。
第二，从登记备案与房屋权属登记的区别看，不产生物权变动的效力。
根据《房屋登记办法》第二条规定，房屋登记，是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。房屋权属登记一般需要记载于房屋登记簿，而商品房预售合同的登记备案通常在网络上即可完成。所有权登记、预告登记等房屋权属登记系物权法、房屋登记办法明确规定的不动产登记情形，具有明显的物权效力，而预售合同登记备案虽然也涉及不动产，在客观上也有向社会公示预购权利的效果，但其公示的内容是买卖合同，现行法律规范并未赋予这一登记制度任何物权法上的意义。根据物权法定的基本原则，登记备案行为不具有登记对抗的效力，不发生物权变动的效果。上诉人华融上海分公司认为行政机关在办理商品房预售合同登记备案时应考虑、尊重和维护抵押权人的权益，属对商品房预售合同登记备案手续的误解。
第三，商品房买卖合同效力不因登记备案行为而产生任何影响。
根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条规定，当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。从该司法解释的规定进一步可以判定，登记备案的性质系房地产管理部门对商品房预售所实施的一项行政管理手段，公示的只是一个特定的买卖关系，不涉及商品房买卖合同的效力，未办理登记备案手续不是影响买卖合同生效的要件，登记备案与商品房买卖合同的效力没有任何关联。由此可以确定，登记备案行为对商品房开发企业与购房人之间签订的买卖合同不会产生影响。
第四，从行政诉讼所承担的职能来看，登记备案行为缺乏合法性审查的必要性。
《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据上述法律规定可知，行政诉讼的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，人民法院通过对被诉行政行为的合法性审查发挥行政审判职能作用。也就是说只要存在一个行政行为，这一行为侵害了相对人的合法权益，就具备通过行政诉讼途径进行救济的可能。但并不意味着行政机关所有的行为均可进入人民法院合法性审查的范围，合法性审查的前提是属于受案范围事项。没有诉的利益就没有诉讼，并非只要具备了形式上的诉讼要件，实体审判就可得以实施，诉讼最终获得实体审理的关键，取决于当事人的诉讼请求是否具有通过审判的形式加以解决的必要性或者实际价值。对于明显不具备诉的利益、明显不会产生实际影响的行为，具体的诉讼请求自然没有通过判决解决的必要性，这也是设定行政诉讼受案范围的基本考虑。对相对人权利义务明显没有实质影响的行政行为，也就意味着缺乏保护的诉的利益。就本案而言，登记备案的目的就是存档备查，并不具有任何旨在创设、变更、解除或者具有强制约束力地确认某种权利义务的内容，其行为本身不具有行政法意义上的效力，该项行政管理手段也不存在一个可以通过合法性审查的具体内容，故不具有合法性审查的必要性。
关于一审法院认定案件事实的证据是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定：“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”这里的证据应该是证明被诉行政行为合法的证据，这也符合先调查取证后作出行政处理决定的基本原则。但对是否属于受案范围的问题属于人民法院依职权解决的问题，不受原、被告双方举证的限制。一审法院根据生效判决确认相关事实既不违反法律规定，也不影响上诉人华融上海分公司的合法权益。
需要说明的是，就罗福宫5幢102室抵押权的问题，如上诉人华融上海分公司认为一居公司未经其同意将作为抵押物的102室转让给顾佳佳，侵犯其抵押权，其可以根据物权法、担保法等规定，通过民事诉讼予以救济。
综上，被诉商品房预售合同登记备案行为不属于行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回上诉人华融上海分公司起诉的结论正确，上诉人华融上海分公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 高 鸿
审 判 员 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
二〇一八年八月二十四日
法官助理 金保阳
书 记 员 王佳馨
